论民办教育发展的第三条道路

管季超0712

论民办教育发展的第三条道路时间:2013-04-18

● 厦门大学  别敦荣

　 　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）提出，“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”为此，理论界和实践界分别展开了探索。部分省市出台了民办学校分类管理的政策措施，要求民办学校在营利性和非营利性学校之间做出选择。从实施情况看，并没有达到政策预期的效果。有关学者对分类管理进行理论研究，试图解决分类管理的理论困局。不少研究者将营利性和非营利性两分法看做是前提性策略，主要是为两分法寻找理论依据。比如，有学者认为，从举办者和投入者的角度，我国已经举办的民办学校可分为两类：一类是以营利为目的的；另一类是不以营利为目的的。笔者认为，《教育规划纲要》是对我国教育事业发展的中长期战略设计，它所提出的政策取向是面向中长期的，也就是说，积极探索民办学校分类管理是基于我国民办教育中长期发展的要求，但如果不顾国情和民办教育发展的客观实际，硬性地、绝对地在现阶段将已有的民办学校划分为两类，则是不妥的，因为这样做不符合我国民办教育发展的特点和要求，不利于发挥民办教育政策的鼓励支持和正确引导作用。我国民办教育发展应当有更多的路径，第三条道路是现阶段我国民办教育发展的必然选择。
        一、第三条道路与民办教育发展
        第三条道路是一个特指的概念，指国家发展民办教育的一种政策选择及其导向和结果，是在所谓的营利性民办学校和非营利性民办学校之外，允许并支持介于上述二者之间的一类民办学校得到发展，以扩大民办学校发展的空间，巩固民办教育发展基础的做法。也可以说，第三条道路是一种政策框架，它的提出既是针对有关政策探索中存在的简单的“两分法”问题而言的，也是基于我国民办教育发展的客观实际需要而言的。
        所谓“两分法”，是指将所有民办学校根据营利与否划分为营利性民办学校和非营利性民办学校两种类型，也可以看作是发展民办教育的两条道路，并据此制定和采取两种不同的民办教育管理政策的做法。在国际上，有些教育事业比较发达、民办教育发展比较充分的国家，对民办学校采用“两分法”的管理政策。但在我国，“两分法”却有着很大的局限性，在现阶段是行不通的。这是由我国民办教育发展的特点所决定的。经过30多年的恢复和发展，民办教育已经成为国家教育事业的重要组成部分。据统计，到2010年，全国共有各级各类民办学校（教育机构）11．90万所，各类教育在校生达3 392．96万人。另有其他民办培训机构18 341所，929．78万人次接受了培训。在这些民办学校中，只有极少数民办学校的出资人和创办人明确表示将放弃财产权、收益权和继承权，如江西蓝天学院董事长于果、黑龙江齐齐哈尔工程学院院长曹勇安等。这说明，民办教育发展到今天，愿意将其所举办的学校捐赠给社会或有意捐赠其在民办学校所拥有的资产，从而使民办学校资产成为社会共有资产或社会公有资产的人仍然只是特例，不具有普遍性。在教育部所统计的民办教育事业中，除了各级各类民办学校（教育机构）外，还有其他民办培训机构，其数量也不小，教育规模达到近千万人次。这类机构的性质是纯粹营利性的。但这类民办学校因其没有涉足正规学历文凭教育，所以不可能成为民办教育的主体。也就是说，现阶段我国民办教育的主体并不是非此即彼的营利性和非营利性民办学校，而是介于二者之间的一类民办学校。有人可能会说，正因为如此，就要按照“两分法”对民办学校进行明确的分类，使其各归其位，明晰产权关系，以促进民办教育走上“有序”发展的轨道。这个想法及其动机固然很好，但殊不知，我国经济社会发达程度、教育事业发展水平和民办教育发展实际状况都还不能满足这样做的要求。也就是说，非此即彼的“两方法”不适合我国国情。
        在现阶段，尽管我国经济社会持续快速发展，经济总量居世界位次稳步提升，成为仅次于美国的世界第二大经济体，但人均国民生产总值和人均国民收入水平都还很低。据统计，2010年我国农村居民人均纯收入5 919元，城镇居民全年人均可支配收入19 109元。总体上，我国还处于中等收入国家行列和工业化中期阶段，也就是以农业为主导的社会向工业为主导的社会转化阶段。根据我国现代化进程，社会主义初级阶段还将持续一个较长时期，到本世纪中叶我国才能进入中等发达国家。由于收入水平有限，消费水平不断提高，我国一般民众捐资办学的能力严重不足。尽管社会上不乏高收入者和千万亿万富豪，但我国社会尚未形成富裕阶层捐资办学的文化传统，现有的捐资办学主要来源于香港和海外华侨华人。
        改革开放以来，我国教育事业发展取得了巨大成就，建成了世界上规模最大的教育体系，保障了亿万人民群众受教育的权利。尽管如此，由于人口规模巨大，财政投入有限，我国教育还不能完全适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求，全面推进的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，更凸显了提高国民素质、培养创新人才的重要性和紧迫性。教育结构和布局不尽合理，城乡、区域教育发展不平衡，贫困地区、民族地区教育发展滞后；教育投入不足，教育发展缺乏充分的财政资源保障。这些问题不仅制约了国家对教育事业的投资，而且限制了我国教育发展水平的提高和教育事业的均衡发展。据统计，从2001年到2010年，我国公共财政教育投入从约2700亿元增加到约14 200亿元，教育已成为我国公共财政的第一大支出领域。为了在2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到４％的目标，在进一步加大公共财政对教育的投入的同时，政府还将积极拓宽财政性教育经费来源渠道，包括全面开征地方教育附加税。因此，从教育事业发展水平看，一方面，我国教育事业发展空间还很大；另一方面，国家财政投入不能满足教育事业发展的资源需求。这也就是说，我国发展教育事业应当坚持两条腿走路，除了进一步增加政府对教育的供给能力外，还应当大力发展民办教育，更有效地保障广大人民群众接受公平良好的教育。所以，民办教育不仅在规模上还应当有更大的发展，在类型和体系上应当更加完善，在投入和条件保障上应当更加有力。民办教育政策应当进一步鼓励举办民办学校，大力支持民间资本投资办学，更好地维护民办教育持续快速发展的局面。
        然而，现阶段我国民办教育发展却有着显著的特殊性。与欧美国家不同的是，我国民办学校没有教会背景。由于历史的原因，欧美国家教会占有庞大的社会资源，一大批欧美国家的民办学校依靠丰裕的教会资源办学，而不担心办学投入问题。很多欧美国家民办学校办学历史悠久，聚集了大量的教育资源，积累了厚实的办学基础。我国民办学校恢复办学历史不长，最长的不过３０余年，多数只有１０年左右时间。与公办学校能够持续稳定的办学不同，民办学校可能因各种原因而出现倒闭，真正能够持续不断的办学和发展只是其中的一部分。据统计，2003年我国各级各类民办学校（机构）为58 644所，仅占2010年民办学（机构）数的49．62％。也就是说，我国多数民办学校还处于建校阶段，办学资产积累严重不足。不仅如此，我国民办学校主要依靠公民个人和集体、企事业单位出资办学，缺少社会基金会或财团的支持，办学条件的改善和扩充主要依靠有限的办学结余滚动发展或银行借贷。因此，有人认为，不同于西方发达国家，我国99％的民办教育都是投资办学，民办教育与资本市场及公益性的是是非非，一直困扰着民办教育的投资者，也困扰着民办教育的发展。民办教育研究专家邬大光甚至将投资办学看作是我国民办教育的基本特征。
        鉴于民办教育的现实特征，“两分法”在实践上无助于大多数民办学校的稳定办学和持续发展。由于政府财政扶持的乏力，对多数民办学校而言，如果实行“两分法”，其结果不外乎两种：第一，归入非营利性民办学校的，可能出现投资（出资）主体缺位，如果政府能够担负起拨付其办学经费缺口的责任，它们可能维持办学；如果政府不能负担其办学经费的缺口，它们就可能陷入难以为继的境地。第二，归入营利性民办学校的，可能出现大规模的投资主体撤资或转移投资。与短期的、以项目为主的培训教育机构不同，正规的民办学校教育需要的投资规模大，尤其是建校阶段需要有持续的投资保障，营利空间小，只有当学校办学进入稳定发展状态后，在国家相关优惠政策支持下，办学才可能有一定的结余。如前所述，我国多数民办学校还处于建校阶段，如果再没有国家优惠政策扶持，办学是不可能有什么结余的。水至清则无鱼，如果硬性地让投资者或出资者选择营利性民办学校，大规模撤资或转移投资将是不可避免的。事实上，据了解，这种现象已经开始在一些地方出现。所以，在现阶段实行“两分法”，不论出现上述哪种结果，都是不利于民办教育发展的。这也就是说，在现阶段，“两分法”不能解决民办教育发展所面临的根本问题。发展民办教育应当允许更多类型的民办学校存在，鼓励和支持多种渠道发展民办学校。
        因此，在现阶段，发展民办教育必须依靠第三条道路。我国民办教育恢复发展已有30多年的历史，既往的经验表明，发展民办教育不能采取简单化的政策，不能在一种设想的理想化状态考虑民办教育发展问题，应当从实际出发，尊重民办教育发展的特点和要求，采取灵活宽松的政策，促进民办教育持续健康发展。从某种意义上讲，过去30多年我国民办教育发展所走过的道路实际上就是第三条道路，因为它既不是纯粹的捐资办学，也不是纯粹的营利性办学，而是公益性的投资办学。对这类办学，政府并没有简单地禁止或取缔，也没有硬性将其纳入捐资办学或营利性办学的范畴，而是采取了一种模糊处理的方式，使其得到了发展。今天，在分类管理的政策格局下，应当进一步赋予第三条道路发展民办教育的空间，使第三条道路由一种模糊的、“心照不宣的”的状态，走向透明、规范、制度化的状态。
        二、第三条道路的理论依据
        改革开放以来，为了适应民办教育发展的需要，国家和教育主管部门先后出台了40多项相关政策性法规和法律，但包括《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）在内，所有相关法规和法律都没有对民办学校进行明确的分类。“两分法”的主张者认为，民办学校的分类标准是办学结余和学校资产剩余的归属，或者说是举办者是否具有剩余利润和剩余资产的索取权。举办者具有剩余利润和剩余资产索取权的学校属于营利性民办学校，反之，则属于非营利性民办学校。也就是说，前者是投资办学，目的是获取经济回报；后者是捐资或捐赠办学，目的并非获取经济回报，而具有公益性。根据这一标准和分类，只要是投资办学，其目的就是获取经济回报，在投资办学与办学目的和经济回报之间存在简单的线性关系。民办学校的办学情况果真如此吗？在投资办学和捐资（捐赠）办学之间，不能有第三条道路吗？笔者认为，第三条道路不仅是民办教育发展的现实要求，而且在理论上也是无可争议的。
        （一）科学理解民办学校的公益性与营利性
        与公办学校一样，民办学校向社会所提供的也是教育产品或服务。经济学家厉以宁认为，教育产品（即教育服务）的性质有五种类型：（１）具有纯公共产品性质的教育服务，由政府作为供给者。（２）基本具有公共产品性质的教育服务，政府也是这一类型教育服务的供给者。（３）具有准公共产品性质的教育服务，由社会团体、企业举办、以服务于其成员或子弟的教育机构所提供，或由政府提供经费维持的教育机构所提供。（４）具有纯私人产品性质的教育服务。这种教育服务的一切费用都是由享用者提供，而提供这种教育服务的个人或单位，需要垫支创办费。（５）基本具有私人产品性质的教育服务。与纯私人产品性质的教育服务不同的是，如果个人在办学过程中得到一定数额的补助（不管这些补助是由各级政府提供的，还是由社会团体、企业等提供的），并且在收费过程中适当降低收费标准，那么，这样的教育服务可以被认为具有私人产品的性质。这说明教育产品既可以是公共产品，也可以是准公共产品，还可以是私人产品。公共产品由政府提供，准公共产品和私人产品由私人提供，但政府也可以提供私人产品。在这个意义上，我们不能说公办学校所提供的教育服务就是公益性的，而民办学校所提供的教育服务就是非公益性的。
教育服务的公益性不是由其提供者或举办者所决定的，而是由教育服务自身的功能所决定的。教育服务对受教育者不仅具有内在的功能，而且具有外在的功能。从内在的角度看，受教育者通过接受教育服务，达到养成态度、陶冶情操、塑造人格、训练技能、增长才干和发展智慧的目的，这种教育服务的成果不但可以使受教育者个人获益，而且还可以通过受教育者个人的获益使整个社会获益。从外在的角度看，社会公众接受教育不仅有助于人类文明的代际传承，而且有助于社会政治建设、经济建设和文化建设水平的提升。因此，不论是公办学校还是民办学校，其所提供的教育服务都具有公益性，不能以举办者的不同来决定某一类学校的目的是否具有公益性。
这就是说，民办学校的办学目的是公益性的。但如果民办学校在办学中出现了营利行为，是否也就意味着民办学校的公益性就不复存在了呢？显然，这是一个需要在理论上进行明确界定的问题。要弄清楚这个问题，需要准确理解公益性与营利性的联系与差别。尽管公益性与营利性都是用来界定学校属性的概念，但它们所描述的对象却是不同的。公益性是针对学校办学目的而言的，营利性是针对学校办学结果而言的。如前所述，民办学校的公益性是由其所提供的教育服务的功能所决定的，不论是捐资办学还是投资办学或出资办学，不论是个人办学、集体办学还是法人办学，其目的都在于提供教育服务，具有公益性。也就是说，即使民办学校出现了营利行为，也不能否认其公益性。正如教育学家潘懋元所说，公益性与营利性并不是非此即彼的对立物，问题在于要把两者关系处理得宜。有学者将举办民办学校称为“市场化的公益行为”，认为这是现代国家普遍存在的一种处理公益性事业与市场关系的行为模式，也是当前我国教育发展的趋势，是有一定道理的。因此，可以认为民办学校兼具公益性和营利性两重属性，其公益性是与生俱来的，是由学校的教育功能所赋予的；而营利性则是由举办者或出资者的办学动机所决定的，与此同时，也是由政府对民办学校投资者举办公益事业所给予的优惠政策所决定的。
       （二）正确认识投资者参与民办学校办学结余的分配
       与公办学校不同，民办学校的运行经费主要来自于学生缴纳的学费。为了改善办学条件，增强办学实力，民办学校必须加强经营管理，尽可能减少支出、降低耗损、节约成本，以提高办学效益，增加办学结余，实现滚动发展。这是我国多数民办学校由小到大、由弱到强的发展之路。事实证明，办学结余在很多民办学校的持续发展中发挥了十分重要的作用。与此同时，一些民办学校的举办者或出资人参与了办学结余的分配。尽管我们可以说这是法律规定的“合理回报”，但参与办学结余的分配和获取经济回报与营利是什么关系？是不是凡参与了办学结余的分配和取得了合理的经济回报的举办者和出资人所举办的学校都应当归入“营利性民办学校”的范畴呢？
        这既是一个实际问题，又是一个重要的理论问题。按有的学者的说法，民办学校的投入分为投资和捐资（捐赠）两类，投资办学的，就是营利性民办学校；捐资（捐赠）办学的，就是非营利性民办学校。显然，捐资（捐赠）办学是非营利性的，这是没有疑问的。但将投资办学所举办的学校一概归入营利性民办学校却是不恰当的。在我国经济社会发展水平还不可能带来大量的捐资（捐赠）办学的情况下，投资办学支持了我国11万多所民办学校的创建与发展。民办学校的投资者在维持学校正常办学秩序的同时，从办学结余中也获得了一定的回报，实现了其个人（集体）、学校和社会共同受益的目的。当然，在民办学校的办学中，政府从土地征用、税收等多方面也给予了支持，为民办学校的发展与创造办学结余提供了有利的条件。
        那么，究竟应当如何看待民办学校的投资者参与办学结余的分配呢？办学结余是指学校扣除办学成本后的年度净收益，扣除社会捐助、国家资助的资产，预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后的余额。民办学校在正常地履行了自身的职能，完成了教育任务，达到了教育的公益性目的之后，其投资者，不论是个人还是集体从办学结余中获取投资回报，不能说明学校就成了营利性学校，也不能说明其投资者纯粹是为了营利才办学的。在这里，可以认为，民办学校的营利是其维持办学、实现公益目的的手段。传统上，很多公益事业都是由政府财政拨款举办的，在政府财力不济的情况下，政府往往也出于发展公益事业的目的考虑，允许并支持民间资本投入，并为民间投资制定相应的优惠政策，以保证其从公益事业的举办中获取回报。我们不能就此认为这些公益事业的性质发生改变，也不能质疑政府优惠政策的合理性。总之，学校与企业不同，企业以营利为目的，企业投资者所获得的利润是营利性的表现，学校不以营利为目的，但学校有了办学结余，投资者根据出资情况从中获取一定的回报，不仅是应当的，而且也不会改变学校的性质。正如潘懋元所说，“合理回报”与“营利目的”并不是同一层面的概念，一定的营利有利于公益事业的发展。厉以宁认为，从性质上说，民办学校投资者的行为与购买发展教育债券是一样的。
        实际上，在民办学校的创办和发展中，投资者远远不只是出资人那么简单，很多出资人自身的经济条件并不富裕，他们往往既是出资人，同时也是主要的经营者，也就是说，他们是以投资举办教育并以经营学校为职业的人。他们对举办教育事业充满热情和期待，他们对民办学校办学及其发展所做出的贡献不是一般的工作人员所能比拟的，他们既有财力或物力的投入，又有人力资本的投入；他们既是为了发展社会的教育事业，又希望能够从办学结余中取得一定的经济回报。对他们的办学行为，不能简单地看成是营利性办学，不能将他们所举办的学校笼统地归入营利性学校，而划入工商企业的范畴，采取类似于工商企业的管理政策。如果这样的话，不仅在理论上是不能成立的，而且也是对教育的公益性的否定，是对社会力量热心办教育的沉重打击。这样做不但不利于已有民办学校的稳定办学和持续发展，而且还可能窒息民间存在的个人出资或集体集资办教育的热情，堵塞多渠道发展教育事业之路，从而使教育事业发展又回归到单纯地依靠政府投资办学的局面。因此，以平常心态看待投资者从民办学校办学结余中取得合理回报，正是政府鼓励民办教育发展政策的核心之所在。
        三、打通第三条道路，正确引导民办学校发展
        第三条道路在理论上是成立的，在实践中是可行的。它的存在非但不会排斥非营利性和营利性民办学校的发展，恰恰相反，还可以更广泛地开拓发展民办教育的路径，丰富民办学校投资者的选择，为吸纳更多的民间资本进入民办教育领域创造条件。尽管如此，对于第三条道路，除了人们在理论上存在一些模糊认识、在观念上存在一些误解之外，在现实中相关的政策措施还不明晰，管理缺乏依据，需要通过政策制度创新，正确把握现阶段民办教育发展的战略方向，制定更宽松、更具包容性的民办教育发展政策，促进民办教育又快又好地健康发展。
         第一，正确认识第三条道路的合理性，制定第三条道路发展民办教育的政策。非营利性和营利性民办学校是两类具有代表性的民办学校，在现阶段我国正规的民办教育中，这两类民办学校的数量都很少，对民办教育的影响不大，而且限于我国经济社会发展水平和教育发展的实际状况，在现阶段其数量还不太可能有大规模的增加。现阶段民办学校的主体主要是介于二者之间的一类学校，它们几乎担负了民办教育的全部使命。为了促进民办教育事业持续发展，应当深刻认识国情和教情，正确认识第三条道路的现实合理性，允许介于非营利性和营利性民办学校之间的其他民办学校有发展的空间，鼓励和支持其发展，这就要求在前两类民办学校发展政策之外，制定更具包容性的民办学校发展政策，构建多元化的民办学校发展路径，正确引导民办教育的发展方向。这就是说，分类管理改革不应当只有营利性和非营利性两类民办学校管理政策，而应当至少还有一类第三条道路发展民办学校的政策。
        第二，积极探索中国特色的民办学校产权制度，保障民办教育的公益性和投资者的利益诉求。《民办教育促进法》对民办学校的法人财产权做出了原则规定，对投资者的利益诉求也做出了“出资人可以从办学结余中取得合理回报”的原则规定。对于第三条道路的民办学校，可以《民办教育促进法》对学校财产所有权和出资者收益权的原则规定为基础，建立两权相对分离的产权制度。举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，归民办学校所有，民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。投资者对民办学校财产不拥有所有权，包括其自身所投入资产的所有权，但投资者享有办学结余的分配权，投资者可以根据其出资情况，在学校办学出现结余的情况下，从中取得合理回报。这种财产所有权和结余收益权相对分离的民办学校产权制度，是具有中国特色的包容性产权制度，是现实国情下促进民办教育发展的制度创新。包容性的民办学校产权制度有助于在保障民办教育公益性的前提下，满足投资者对投资收益的要求。
         第三，改善民办学校治理结构，保证多元利益相关者合理权益的实现。与公办学校不同，民办学校的办学涉及多元利益相关者。在非营利性和营利性民办学校，其利益相关者受到了严格的限定，因此，利益相关者权益的博弈和实现也有着严格的限制。在第三条道路的民办学校，不同利益相关者的权益诉求各不相同，保障各利益相关者的权益是民办学校正常办学、持续发展的基础。为此，应当构建公益价值主导的民办学校价值体系，改善治理结构，合理协调多元利益相关者的权益关系，使举办者、管理者、办学者及其他利益相关者在学校决策、执行、监督和评价中各安其位，各行其责，不断提高办学效能，使社会、投资者、办学者、受教育者等各方的利益得到最佳程度的实现。改善民办学校治理结构，可以从以下几个方面着手：
（１）建立符合国情和民办学校发展实际的章程及与之相关的规章制度，用规章制度明确学校的价值取向，用制度文化引导有关利益相关者的行为。（２）加强董事会或理事会组织建设，使董事会或理事会成为学校办学方略的制定者、学校持续健康发展的保障者。（３）加强学校规划发展委员会、财经委员会、教学委员会、专业建设委员会、教师工作委员会、学生工作委员会等民主管理的专门组织建设，健全学校办学和运行决策的咨询、审议、监督机制。（４）加强以校（院）长为首的专业管理团队建设，使决策与执行相对分离，不断增强管理的专业化水平。
         第四，完善相关优惠和监管政策，促进民办教育良性发展。优惠和监管是促进民办学校发展不可缺少的两大重要举措。《民办教育促进法》等法律法规所提出的优惠和监管政策大都是针对非营利性民办学校而言的，对于第三条道路的民办学校，还缺少相关优惠和监管政策。第三条道路的民办学校是以提供准公共产品的教育服务为主的民办教育机构，其优惠政策可以比照非营利性民办学校，政府在建设用地、税费征收、师生待遇、财政补助等方面按照发展公益事业的要求予以相应的优惠，鼓励和支持其履行社会公益责任。优惠政策对于第三条道路的民办学校发展有着十分重要的意义，尤其是在其建校发展阶段。如果没有政府提供的优惠政策，很多民办学校是不可能持续发展的。在向第三条道路的民办学校提供优惠的同时，政府应当将其纳入有关的各级各类教育事业管理范畴，加强对其办学的监管，维护其办学的公益性和可持续性。在事业计划、资产运作、财务管理、办学质量等方面，政府应当对民办学校给予严格的监督和指导，保障其办学的科学性、合理性和有效性。
                                                                                  原载《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2012年第3期
                                                                                (转载《民办教育》2013年1期    广东省民办教育协会 )