全纳教育：历史演进与实施政策

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全纳教育：历史演进与实施政策



作者：钱丽霞




　　摘要　在国际教育界形成探讨全纳教育的热潮之时，本文阐述了“全纳教育”产生及其经历的“理据生成”、“初期探索”和“达成共识”三个阶段的演进过程。同时，介绍了美国、英国、澳大利亚、新加坡、南非等国家实施全纳教育的国家政策，旨在为我国寻求全纳教育推进策略提供借鉴。
　　关键词　全纳教育　历史演进　实施政策
　　分类号　G760
　　
　　全纳教育是20世纪90年代国际上新兴的一种教育理念，它源于20世纪70年代特殊教育领域内的“一体化”、“回归主流”教育运动。到了21世纪，国际教育界已形成探讨全纳教育的热潮，“全纳教育”也成为最热门的教育话题。
　　
　　1　全纳教育的历史演进
　　
　　全纳教育具有深厚的历史渊源和实践根基，要探索全纳教育的精髓，需要把握全纳教育形成的历史脉络。
　　从国际历史文献以及各个国家实践进程分析，全纳教育从初步萌生到全面发展大致经历了三个阶段，即全纳教育“理据生成”阶段、部分国家“初期探索”阶段和国际社会“达成共识”阶段。
　　
　　1.1　“理据生成”阶段(20世纪60年代前)
　　全纳教育的出发点是：受教育是基本人权，也是维系社会正义的基础。这一基本观点的产生受《联合国宪章》和《世界人权宣言》的影响。
　　1945年6月，联合国成立时通过的《联合国宪章》，第一次将保护人权规定为一个国际组织的宗旨。它提出“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重……且不分种族、性别、语言或宗教”。
　　联合国成立以来，始终关注儿童的幸福和权利问题。1948年12月，第三届联合国大会通过的《世界人权宣言》第一条明确指出：人生而自由，在尊严和权利上一律平等。《宣言》还明确提出了禁止歧视的原则，规定“所有人不得因种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他主张、国籍、出身、财富、家世或其他身份的不同而受到歧视”。《宣言》第二十六条还提出：所有人都有受教育的权利；教育必须以发展完善人格、强化对人权及基本自由的尊重为目的；父母有优先为子女选择教育的权力。
　　尽管《联合国宪章》、《世界人权宣言》中没有直接提及残疾人问题，但国际社会以其他方式关注着残疾人。1959年，联合国大会通过的《儿童权利宣言》中强调保护儿童的权利，并提出：身体、心理或社交障碍儿童要受到特别的照顾、教育和关爱。
　　上述文献的发布，标志人权开始成为国际社会普遍关心的问题和国际合作的事项，对现代国际人权的发展具有现实指导意义。这一系列国际大会所提出的国际性文件，为全纳教育理念的形成提供了理论依据，同时直接推动了全纳教育的兴起和发展。
　　
　　1.2　“初期探索”阶段(20世纪60年代～90年代前)
　　1960年，第23届国际教育大会通过的《弱智儿童的特殊教育组织建议》中明确指出：“《世界人权宣言》的教育权适用于所有的人，包括最不聪慧的人”。该建议从权利主体角度阐述了特殊教育的重要性，指出国家要对残疾儿童实施免费的义务教育，而且强调使特殊儿童融入正常的社会生活。这为20世纪60年代以后各国残疾人法案的出台和各个国家早期探索全纳教育奠定了基础。
　　从20世纪60年代开始，北欧一些国家受国际有关人权议题的一系列公约、宪章等的影响，开始发展新型的教育。学校接收各类型的学生，包括残疾学生。这种新型教育的出现拉开了全纳教育“初期探索”的帷幕。
　　1975年，美国颁发了《所有障碍儿童教育法》(PL94—142)，该法提出最大限度地将残疾学生安置在普通班级接受教育，与普通学生一起学习和生活。这一体现“回归主流”思想的教育法的出台，使残疾学生有机会与普通学生共同参加非学术性学科的学习，如艺术、体育、音乐，为实现美国“零拒绝”、提供“最少受限制环境”等全纳教育理念的初期实施奠定了基础。随着经济和社会的发展，针对特殊教育面临的问题和国际教育发展的趋势，1976年，英国的《教育法》第一次明确提出，支持把残疾儿童安置于普通学校的做法。1978年，英国《沃诺克报告》(Wamoek Report，即《关于残疾儿童及青少年的教育报告》)接受了“一体化”(Integrafion)的思想，对残疾儿童进入普通学校予以极大的关注，认为绝大多数的残疾学生可以且应该进入普通学校学习。
　　20世纪70～80年代，澳大利亚的特殊教育更多地转向如何对残疾学生进行教育安置方面的研究。由于澳大利亚幅员辽阔，澳大利亚的教育法规定残疾学生应在当地学校入学。这样，一些残疾学生开始离开特殊教育学校，进入普通学校学习，澳大利亚由此也开始了“一体化”教育运动。
　　上述这些国家无论是“回归主流”的思想，还是“一体化”教育思想，集中体现了他们打破特殊教育的隔离式状态，促成了残疾儿童或称之为特殊教育需要的儿童进入普通学校接受教育的全纳教育雏形的形成。
　　由于前面提及的《儿童权利宣言》等国际会议文件不具有法律效力，而儿童权利又亟需以法律的形式保障，因此在各个国家对全纳教育前期探索的基础上，联合国大会于1989年11月通过了一项关于保护儿童权利的、具有国际法约束力的国际公约——《儿童权利公约》。该公约规定，儿童也是权利的主体，他有三项基本权利：生存的权利、发展的权利、受保护的权利。该公约强调反对各种形式的歧视，包括对残疾人的歧视。在该《公约》第二十三条中，确认残疾儿童有接受特别照顾的权利，有获得援助的权利，从而确保残疾儿童能有效地获得和接受教育、培训、保健服务、康复服务、就业准备和娱乐机会，其方式应有助于该儿童尽可能充分地参与社会，实现个人发展。这是比较成熟的残疾人“融合观”，与全纳教育的思想已比较接近。
　　
　　1.3　“达成共识”阶段(20世纪90年代后)
　　20世纪90年代初，国际教育界致力于推动全球性的全民教育运动。1990年，由联合国教科文组织、联合国儿童基金会、联合国开发计划署、世界银行发起，在泰国宗迪恩举行的“世界全民教育大会”通过《世界全民教育宣言——满足基本学习需要》，该宣言指出：人人受教育权益状况并不乐观，一些社会问题阻止了满足所有人基本的学习需要这一目标的实现。《宣言》倡导创设条件保障每一个儿童的受教育的权利，其中当然也包括特殊教育需要的儿童。《宣言》指出：“残疾人的学习需要应受到特别的关注。必须采取步骤为各类残疾人提供平等的受教育机会，并且使这种教育成为教育体系中的一个组成部分”。《宣言》虽然对特殊教育仅仅提及了一句，但与会来自世界150多个国家和地区及联合国系统各机构、政府间国际组织、非政府组织的代表以及专家认识到，特殊教育是实现全民教育的一个重要环节。《世界全民教育宣言》的发布为确保儿童受教育的权利和世界各国达成开展全纳教育的共识奠定了基础。

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全民教育大会之后，世界各国开始共同思考如何创设条件保障每一个儿童的受教育的权利问题。大家反思“回归主流”、“一体化”教育产生的效应以及问题，深感“回归主流”、“一体化”教育虽然在促进特殊教育与普通教育融合上起到了积极作用，但是仍然没有很好地解决普通教育与特殊教育的关系问题，普通学校还没有做好充分准备，接纳大量的特殊教育需要的学生，所以只是在一定范围内接受特殊教育需要的学生，缺乏主动为其服务的意识和有效措施。因此，呼唤全纳教育的势头迅猛。1993年2月，亚太地区特殊教育研讨会在中国哈尔滨召开，会议通过了《哈尔滨宣言》，就实施全民教育、建立全纳学习观念等问题形成初步的建议。1994年6月，在西班牙萨拉曼卡召开了来自92个国家、25个国际组织和机构近400人参加的“世界特殊需要教育大会”，该会通过了《萨拉曼卡宣言——关于特殊需要教育的原则、方针和实践》。《萨拉曼卡宣言》正式提出全纳教育和全纳学校，并将全纳教育这一全新的思想和概念进行了阐释。《宣言》除了重申儿童受教育的权利外，更强调：每个儿童都有其独特的特性、兴趣、能力和学习需要；必须认识到学生的不同需要，要满足学生不同的学习风格和学习速度，并确保每个人受到高质量的教育。萨拉曼卡会议的召开，标志着世界性全纳教育实践的开始。《萨拉曼卡宣言》宣布之前，全纳教育仅在个别国家开展，之后则在世界范围内形成了国际共识，许多国家和地区都逐渐开始了全纳教育的研究和实践。到21世纪初，全纳教育逐渐突破特殊教育的局限，渗透到普通教育领域，引起了普通教育的一系列改革，促进了特殊教育与普通教育的融合。因此，从这个意义上可以说，《萨拉曼卡宣言》将世界各国教育带入了一个新的时代，是教育发展史上的重要里程碑。
　　在全纳教育演进的过程中，全纳教育从隔离的特殊教育走向“回归主流”和“一体化”教育的部分融合部分隔离教育状态，再到走向全部融合的状态；从关注人的基本权利到提供适合每个人发展的教育，再到为每个人提供满足其需要的、有质量的、适合终身发展的教育。总之，国际特殊教育的发展为全纳教育的提出奠定了基础；全纳教育立足于人权观，其核心是把教育看作个人和社会发展的基本要求，主张为每个人提供有质量的教育，反对学校中的歧视与排斥，注重人的参与和合作。
　　
　　2　各国实施全纳教育的政策
　　
　　全纳教育运动的产生是因为世界大多数国家或地区强调所有儿童(无论其残疾与否)有权得到适当和平等的教育机会。《萨拉曼卡宣言》的发布标志着特殊教育经历了隔离时代和一体化时代的发展后，正式迈入了新的全纳时代。
　　在向全纳教育进军的过程中，一个国家的教育政策和法规在很大程度上影响教育的发展水平和民众的生活质量。自1994年《萨拉曼卡宣言》发布以来，世界各国为推进全纳教育的有效实践，制定了具有本国特色的政策，从而为全纳教育的发展打下了坚实的基础。
　　
　　2.1　美国全纳教育政策
　　美国联邦和州法律制定的相关教育政策反映出联合国的原则，保证所有儿童有平等接受教育的机会。自1975年以来的30多年中，美国政府有关特殊教育的立法就有10多项。
　　1975年颁布的《所有障碍儿童教育法》是美国关于残疾儿童教育最重要、最完整的法令，对国际特殊教育的发展产生了重大的影响。该法令规定，3～21岁的所有残疾儿童少年都有权接受适合其需要的义务教育，同时还明确规定：每个残疾儿童应该被安置在“最少受限制环境”中，必须为每个残疾儿童设计个别化教育计划。法令还明确了家长在评定、诊断和制订个别教育计划中的权利。该法令的“实施细则”，对聋、聋－盲、重听、智力落后、多重障碍、肢体损害、其他健康受损、情绪障碍、特殊学习障碍、言语障碍和视觉障碍等11种障碍儿童的概念做了具体规定。
　　1990年10月，美国政府将1970年制定的《障碍者教育法》改为《残疾人教育法》(PL101—467，简称IDEA)，该法将“障碍儿童”(Handicapped Children)改为“残疾儿童”(Children with Disabilities)，同时，又增加了两类新的残疾，即孤独症或自闭症和脑外伤，这一名称的更改和残疾种类的增加，充分反映出美国政府依法保障各类残疾儿童拥有平等接受适当教育的权利。同时，该法案还明确规定：如果有适当的辅助服务设施，全纳教育可以取得令人满意的效果，因此要将残疾儿童安置在普通班级。
　　1997年6月，美国政府又一次通过了重新修订的《残疾人教育法修正案》。该法案强调实现残疾人的免费义务教育，以满足他们的实际生活需要；保障残疾儿童和家长的权利，提出最少受限制环境原则和适当教育原则，并从法律上强调了全纳教育的必要性，进一步推动了全纳教育改革运动。
　　从美国政府特殊教育立法进程分析，美国对特殊教育的认识是逐步深化的，法案体系逐渐完善，这些法案对残疾儿童融入普通学校、顺利构建全纳教育环境提供了立法环境。同时，美国立法条文细致，对特殊教育需要的儿童种类以及界定明确，为普通学校接纳他们以及教师认识和教育他们提供了依据，最少受限制环境和有针对性制订符合个人学习需要的个别化教育计划的要求明确具体。
　　
　　2.2　英国全纳教育政策
　　英国是倡导全纳教育较早的国家之一。政府在推进全纳教育发展过程中，制定了一系列的教育法案和政策。其中，《沃诺克报告》、《教育法》、《特殊教育需要实施章程》(SEN Code 0f Practice)等重要法令，指导和规范了英国全纳教育的发展进程。
　　1978年，英国《沃诺克报告》肯定了一体化的思想，认为绝大多数残疾儿童可以而且应该进入普通学校学习，要求普通学校提供有效的特殊教育；该报告提出“特殊教育需要儿童”这一术语，并认为在普通学校中，需要得到特殊教育服务的儿童约占20％，患有严重身体、感觉、智力或情绪障碍的儿童约占2％。同时，该报告将一体化教育视为一种持续的过程，并从学生的实际情况出发，提出一体化教育的具体形式：场地一体化(将特殊教育需要儿童安置到普通学校)、社会的一体化(特殊教育需要儿童与普通学生在某种程度上进行社会性的交往)、功能一体化(特殊教育需要儿童在某种程度上参与共同的学习活动)。
　　1993年，英国《教育法》强调所有学校必须制定特殊教育政策，并建立鉴别与促进特殊教育需要儿童教育的工作系统。该法令规定了教师在参与特殊教育需要儿童教育评估中必须承担的任务，以及在不同评估阶段的责任：第一阶段，教师的主要任务是收集有关特殊教育需要儿童信息，采用不同方式帮助学生顺利学习课程；第二阶段，教师的职责是与学校特殊教育需要协调员一起制订实施、评估个别化教育计划；第三阶段，教师要根据学生的进

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步情况，修改和执行个别化教育计划。
　　1994年，英国教育技能部(DIES)依据1993年《教育法》配套颁发了《特殊教育需要实施章程》，旨在通过政府的教育政策关注、帮助所有儿童发挥其潜能，使满足儿童特殊教育需要的方法具有连贯性，将特殊教育需要儿童的权利置于教育过程中，逐渐实现英国教育技能部的目标：为所有儿童提供平等机会和高成就的教育服务。这个章程阐明了特殊教育需要儿童的合法地位，在英国推进全纳教育进程中发挥了重要的作用。
　　1997年10月，英国教育技能部(DIES)发布了《所有儿童的成功：满足特殊教育需要》(Excellencefor All Children：Meeting Special Education Needs)的绿皮书，重申政府提高所有学生包括特殊教育需要学生的教育标准，同时提出修改1994年出台的《实施章程》，随后，在英国新工党政府发布的白皮书《学校中的成功》(Excellence in Schools)中提出，只要学生有特殊教育需要，普通学校就有为他们提供教育所需要的强大的社会和道德基础的责任。
　　纵观英国在全纳教育推进过程中所制定的立法与政策，可以看出英国全纳教育发展进程中的政策系统具有连续性，已出台的法令、章程对地方教育局开展相关工作和家长配合学校教育发挥了指导作用，对学校校长、教师开展全纳教育提供了易于操作的方法和保障措施。
　　
　　2.3　澳大利亚全纳教育政策
　　澳大利亚全纳教育的发展主要受到美国的《所有残疾儿童教育法》和《残疾人教育法》两个法案的影响。具体而言，关于在“最少受限制环境”中接受适当教育的建议，已体现在澳大利亚大多数特殊教育政策中。同时，澳大利亚的全纳教育的兴起也受到上述两个法案的积极影响。在教育实践中，澳大利亚很好地借鉴了英国《特殊教育需要实施章程》。例如，1996年，新南威尔士州借鉴了这一章程，开展全纳教育研究(如《麦克雷报告》)，并提出了六条政策建议。与南澳大利亚州一样，新南威尔士州也为所有学生制定相同的入学标准程序，为安置、选择做准备；另外，还提出为每个学生提供教育支持和帮助。
　　与美国和英国制度不同的是，澳大利亚政府虽然通过拨款来影响教育决策，但对各州的教育不具有联邦立法权。因此，澳大利亚缺乏关于特殊教育需要学生教育的国家政策和立法。澳大利亚所有州和地区尽管没有以立法的形式明确全纳教育政策，但是各州原则上支持全纳教育的实施。例如，维多利亚州一直是坚定倡导全纳教育最为活跃的州。维多利亚州的教育政策中明确说明，每个儿童(不管其残疾与否)都有权在普通学校接受教育。
　　
　　2.4　新加坡全纳教育政策
　　新加坡在特殊教育向全纳教育发展的过程中，政府支持起到关键作用，教育部对特殊教育政策的不断完善，对全纳教育的发展起了重要的推动作用。1988年，新加坡残疾人咨询委员会的报告《为残疾人提供机会》中明确指出：“应该尽量给残疾儿童创造在普通学校接受教育的机会……提倡在普通教育中提供特殊教育的目的是试图保证残疾儿童能够适应最适合社会发展的教育环境。报告建议，全纳教育要确保残疾儿童接受最合适的教育。《为残疾人提供机会》的报告还倡导优化师生比，为特殊教育提供优质的教师，为特殊群体提供更好的教育服务。新加坡政府专门制定相关政策，给予特殊教育需要学生以按人头计算的补助费、教师贷款、房屋和公共设施等方面的特殊帮助，以保证这些学生也能获得公平的发展机会。对于不同需要的学生，新加坡政府坚持贯彻全纳教育的宗旨，提供为所有儿童一起学习的机会，创造特殊教育需要儿童顺利融入社会的条件。
　　
　　2.5　南非的全纳教育政策
　　自1994年新民主政府创建以来，南非民主思想得到迅速传播，向全纳社会迈进的诸多运动也开展起来。南非在解读国际最新教育观点后，把它迁移到国内，形成他们特有的教育观，用它来指导普通教育向全纳教育过渡。同时南非一系列法规文件在实施全纳教育中产生了巨大影响。1996年颁布的《南非共和国宪法》中的人权部分，不仅确立了每个人的基本权利，还支持全纳教育。1996年颁布的《南非学校法案》提出为特殊教育需要学生在普通学校和相关支持服务机构中学习提前做好准备，并采取必要的措施以确保为残疾学生提供无障碍设施。
　　分析上述各国出台的全纳教育政策可以看出，有效的全纳教育政策可以确保各国全纳教育顺利发展。