关于家庭教育立法问题的若干思考

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关于家庭教育立法问题的若干思考(《教育学术月刊》2010年第4期）

摘   要：现代家庭教育所具有的关涉公共利益的社会活动的属性，使家庭教育立法具备了可能性与合理性。当前，在我国大陆推动家庭教育立法，将家庭教育纳入法制化发展轨道，是社会与教育发展的必需，对于现代教育体系的整体构建以及家庭发展和青少年学生的成长成才，都具有重要的意义与价值。当前家庭教育立法的条件已经成熟，但在法律的制订过程中，应注意遵循一些相应的原则。 　　关键词：家庭教育；教育立法；家庭教育法 　　基金项目：本文系中国教育学会“十一五”规划重点课题“构建符合中国国情的家长教育体系的研究”的子项目（编号为1007082A）的研究成果之一，项目主持人为熊少严。 　　作者简介：熊少严，男，广州市教育科学研究所所长，编审，主要研究方向为家庭教育、教育管理（广东广州   510250）。 　　家庭、学校与社会构成了人的教育与成长的基本环境，家庭教育、学校教育与社会教育，也就构成了塑造人的完整教育体系。近些年来，学校与社会教育方面的立法工作已明显取得了可喜的成绩，但作为构成现代教育体系三大组成部分的家庭教育，无论是在管理体制、组织形式方面，还是在家庭教育的具体实施、保障措施等方面，却仍未得到有效的法制保障。这种状况，已成为我国家庭教育科学化、法制化、规范化发展的阻碍因素。[1]我们认为，当前倡导与推进家庭教育立法工作，是时代发展的必然与必需，而推动立法的现实条件，也已逐步趋于成熟。本文试对家庭教育立法的相关问题进行一些初步探讨。 　　一、家庭教育立法的可能性 　　在我国千百年来的文化背景中，重视家庭教育的传统可谓源远流长。但与此同时，中国人却有一种观念，就是认为家庭教育是私人行为，是“家事”，是私人活动领域。因此，家庭教育只可能有类似于古代社会的“家法”、“家规”，而难以有现代法治社会的“国法”、“公民法”。从历史的角度看，这种观念有其合理性的一面，但总体说来仅是人类认识阶段性的观念。我们认为，家庭教育并非绝对不能实施公共干预的纯私人领域，在现代社会发展条件下，它早已跨越了古代社会“私事”的边界而逐步走入“公共”的视阈。 　　在传统意义上，家庭教育的确是属于较为典型的“私人”领域。在古代社会，对于这样的私人领域，不可能由国家立法对其进行管治，而是由家长、族长进行家庭式管理、家族式统治。在此条件下，“家法家规”、“伦理纲常”体现出比法律更有现实约束性的意义。进入现代社会后，作为体现现代社会基本精神的“法治”，其重要特征之一就是对“私人”领域的尊重和保护。如果仅从这个意义上看，家庭教育似乎也是无法实行立法干预的。但很显然，在现代社会条件下，社会化特征已覆盖了生活的各个层面，很难找到完全不受任何法律干预的纯私人领域，家庭、家庭教育亦然。对于某一领域是否需要立法进行干预，主要决定于该领域对公共性社会性的影响程度，尤其是决定于该领域所体现出的公共利益性。如果该领域对于国家与社会利益至关重要，即可视为获得了进行立法干预的必要性。[2]这是我们分析家庭教育能否立法进行干预问题的认识性前提。 　　随着现代社会的发展，我国传统社会“家”与“国”之间的关系正在发生着巨大的变化。“家”，早已超出了“私人”、“私事”的边界。目前我国台湾地区的家庭教育研究界普遍认为，“国是家的集合体，家是国的基本单位”，作为社会构成的基本单元，家庭在个体成长与社会发展中发挥着最为重要的作用。以家庭教育、家庭扶助、家庭辅导和社区（族群）服务等为内容的家庭服务系统，已成为现代社会教育工作的重心。学校教育固然重要，但学校教育使人拥有的是成就，而家庭教育使人拥有的则是完整的幸福。因此，家庭、家庭教育才是学校教育乃至整个教育体系的基础，家庭、家庭教育早已不是原来意义上的“家事”、“私事”，而是关乎社会整体发展命运的“官事”、“公事”，是一种具有重要公共利益性的公共性社会事务。[3]在此条件下，当前对家庭教育进行立法干预，就具备了充分的合法性与合理性。 　　事实上，世界范围内许多国家不乏对家庭等代表性私人领域进行立法干预的法律，有些国家甚至把家庭关系、家庭教育上升到宪法的高度进行规定。比如，《德意志联邦共和国基本法》（1949年）第六条第二款规定：“抚养和教育儿童是父母应尽的首要职责，国家有权监督其履行情况。”至于在民法、教育法层面进行相关规定与干预的，则更是屡见不鲜。比如，《瑞士民法典》第二百七十六条规定：“父母应负担子女的抚养费，其中包括教育、职业培训及子女保护措施的费用；父母应通过保护及教育履行抚养义务。”英国《教育法》（1944年）第三十六条规定：“父母保证子女接受教育的职责，每一个义务教育适龄儿童的家长将负责让他的子女通过正规上学或别的途 　　径，接受适合其年龄、能力和性向的全日制良好教育。” 　　由此说来，对关涉国家与社会公共利益的家庭教育活动进行立法干预，是完全合法、完全可行的。在当前，这已成为社会大众的共识，关键的问题并非在于应否对家庭教育进行立法干预，而在于如何把握好立法干预的“度”。比如，家庭教育立法要调整行为主体间的哪些权利义务关系？家庭教育的哪些方面应该接受法的规范、约束与干预？法的规范、约束与干预应以强制性的还是倡导性的条款提出？等等。我们相信，经过深入的调查研究，以谨慎、科学和理性的态度对家庭教育进行立法，我们就能够把握好这个“度”。总之，对家庭教育到底是“私”是“公”的怀疑，对家庭教育干预过度的担心，都不能成为反对家庭教育立法的理由。 　　二、家庭教育立法的意义与价值 　　在当前，推动家庭教育立法工作具有非常重要的意义与价值。 　　（一）通过立法可以确保家庭教育的法律地位与教育整体发展 　　一定意义上说，家庭教育是现代教育系统的起点、基石。但在我国目前的教育体系中，学校教育系统最受重视，它几乎是一切教育的指挥棒，发展得也最为完善。这与我国充分重视人才培养、重视社会建设的教育宗旨是密切相关的。从立法层面上看，目前我国已经颁布了《教育法》、《义务教育法》、《教师法》、《高等教育法》等系列法律，确立了学校教育的法律地位。至于社会教育系统，民办教育在我国历史上曾经一度也非常发达。改革开放以来，民办教育在我国重新起步并迅速发展，《社会力量办学条例》、《民办教育促进法》等法律的颁行，使得民办教育在我国教育体系中的地位正式确立，呈现出日益兴盛的发展态势。较之于上述二者，我国迄今为止尚未专门针对家庭教育及其管理系统进行立法，家庭教育仍然只是被视为学校教育的附庸，处于极度边缘、薄弱的地位，其在国民教育体系中的应有地位远没有得到重视与确立。由于家庭教育缺少立法，家庭教育的法律地位长期得不到确认，家庭教育工作人员的选任与管理、家庭教育市场的发展与培育、家庭教育工作经费的投入与保障、家庭教育理论研究的深入等等，也都受到严重影响。因此，加快家庭教育立法，赋予家庭教育应有的法律地位，是确保家庭教育重要地位、促进教育体系整体协调发展的迫切要求。 　　（二）通过立法可以总结、确认与推广成功的家庭教育经验 　　改革开放以来，在教育实践探索过程中，家庭教育的内涵得到不断发展，家庭教育的科学性得到不断提升，各地创造了不少成功的家庭教育经验。大致说来，我国家庭教育的成功经验表现在以下几方面：一是形成了党委领导、妇联牵头、有关单位共同参与的社会化工作大格局；二是制订和实施了若干规范性文件和制度，形成了规范化管理的工作机制；三是基本形成了家庭教育指导的组织网络、运行机制和制度基础；四是各地妇联组织和中小学校不断开拓创新，大力发展多元化、多类型、满足不同群体需求的家长学校，形成了适应家庭和家长发展需要的多元化家庭教育指导模式；五是引导家庭实施素质教育，改善和加强家庭教育已经形成为全社会的共识；六是家庭教育研究和实践不断拓展深度和广度，成果丰硕。上述这些成功的经验，迫切需要系统梳理，进一步制度化、规范化，这是我国家庭教育工作健康发展的迫切需要和保障。随着我国社会经济的飞速发展，目前，我国既有条件，也有必要把这些成功经验上升到立法层面，通过立法来总结、确认和推广。 　　（三）通过立法可以有效解决家庭教育领域的种种现实问题 　　尽管我国家庭教育工作成绩显著，但在目前仍然存在很多问题。《全国未成年人家庭教育状况抽样调查报告》显示，目前，我国家庭教育存在的问题主要表现在以下方面：一是婴幼儿科学喂养知识宣传普及不够，20％婴儿吃母乳不足半年；二是各个年龄段儿童的睡眠时间均未达到国家的规定，儿童身体发育可能受制；三是学校和家庭给儿童双重学习负担，超半数中小学生视学习压力为最大烦恼；四是家长对孩子的支持能力欠缺，能力建设亟待加强；五是家庭教育中性教育严重缺失；六是家庭教育指导服务与家长的需求差距较大，等等。[4]同时，流动人口群体的家庭教育更是一个薄弱环节，未成年人犯罪率上升、家庭教育指导者身份混杂、家庭教育经费投入不足等等，都影响着家庭教育的发展。此外，还存在家庭教育工作领导体制不顺、指导者队伍混杂、培训和管理无章可循、科学研究跟不上实践发展的需要等严重问题。这些问题，都严重制约着家庭教育的健康发展。当然，这些问题涉及面广，原因复杂多样，但无可否认，其中很重要的一个原因就是缺乏相关法律的规范与约束。只有通过家庭教育的立法，制约家庭教育发展的上述种种因素才能逐步得到有效的解决。当然，立法并不能解决当前家庭教育面临的所有问题，但是立法的作用却是其他手段所无法替代的。 　　（四）通过立法可以确保青少年健康成长与成才 　　家庭教育对于培育青少年健康成长与成才，起着特殊的重要作用。家庭教育、学校教育、社会教育的有机结合，是青少年健康成长与成才的必要条件。当前，随着经济发展和社会转型，我国的家庭教育不断出现新情况、新问题，给青少年健康成长与成才带来了诸多不良后果，心罚、家庭暴力、虐待儿童、儿童权利和尊严的剥夺、低幼童在家庭非正常死亡事件等屡有发生；青少年犯罪趋于低龄化；部分青少年厌学逃学、好吃懒做、不务正业等现象严重，成为家庭的负担和社会不稳定因素；学校中学习非正常竞争现象严重，学生身体素质下降，创新意识和动手能力较差等，亟须引起全社会的高度重视。其实，很多青少年之所以在成长过程中出现上述问题，甚至走上违法犯罪道路，归结起来，都是“根源在家庭，反映在学校，危害在社会”。因此，以立法的形式规范与引导家庭教育，提升家庭教育的科学性，不仅仅是预防青少年违法犯罪的需要，也是青少年身心健康成长与成才的需要。 　　2007年，全国妇联开展的“全国未成年人家庭教育状况调查”结果显示，98％的家长认为家庭教育对儿童成长很重要，80％以上家长重视儿童的全面发展。儿童身心健康、全面发展和实现社会价值，是广大家长对家庭教育目的共识。调查还显示，在对孩子的支持能力方面，属于传统的知识、技能范畴问题的，不少家长都具有支持能力，但在电脑、网络等新知识技能方面，更多的家长欠缺支持能力，有的甚至不如孩子掌握的多。绝大多数家长都表达出了提高家庭教育质量与科学性的迫切愿望。[5]天津市儿童发展中心对5000名母亲进行的一项“母亲教育需求问卷调查”则显示，99％的母亲需要科学的家庭教育知识，43％的母亲对科学的家庭教育有培训要求。[6] 　　（五）家庭教育立法也是广大家长的心愿 　　广大家长迫切希望通过家庭教育立法，为他们提供家庭教育的科学规范与原则指引，为孩子营造健康的成长环境。可以说，家庭教育立法也是广大家长的心愿与呼声。 　　三、家庭教育立法的现实基础 　　我们欣喜地看到，自改革开放以来，伴随着我国社会生活领域“依法治国”方略的实践，有关家庭教育的指导性意见与政策也在逐步制订与完善过程中。这为家庭教育在促进未成年人健康成长中发挥独特作用提供了政策性依据，也为我国制订家庭教育法奠立了前期的基础。 　　从相关法律看，1982年的《中华人民共和国宪法》在“公民的基本权利和义务”中，明确规定“父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务”；1991年全国人大通过、2006年修订的《未成年人保护法》在第二章“家庭保护”中，要求父母或者其他监护人应当以健康的思想品行和适当的方法教育未成年人；1999年通过实施的《预防未成年人犯罪法》，在多章多款中都规定了家庭教育的责任与要求。上述法律条款，为家庭教育方面的相关权利义务都作了相应的规定，可以视为制订家庭教育专门法的法律依据。 　　从相关政策看，国务院在1992年制订公布的《九十年代中国儿童发展规划纲要》中，提出要“建立起学校教育、社会教育、家庭教育相结合的育人机制”，“制订、完善有关保护儿童权益的专项法律，如优生保健法、家庭教育法、儿童健康管理条例、中国母乳代用品销售守则等”； 《中国儿童发展纲要（2001─2010年）》也规定，要“完善并落实教育法律法规和政策”，“进一步加快教育立法工作，完善教育法律体系”，“加大教育执法力度，健全教育督导机构和制度，提高全社会的教育法制观念和有关法律知识水平，积极推进依法治教”；《全国家庭教育工作“九五”计划》提出，要“总结家庭教育村规民约，在调查研究和借鉴中外法律资料的基础上，加强中国家庭教育的法规建设，条件成熟的地方可制订地方性家庭教育法规，使家庭教育工作逐步纳入法制轨道”；《全国家庭教育工作“十五”计划》则进一步提出，目前要“推进有关家庭教育法律法规的完善，使家庭教育工作走上科学化、社会化、法制化轨道”，并将“加强家庭教育的法律法规建设”作为达成这些目标的一项重要措施；《全国家庭教育工作“十一五”规划》更是进一步强调，当前必须“提高家长学校办学质量，大力创办乡村、社区等各类家长学校或家庭教育指导中心；推进有关家庭教育法律法规的完善，使家庭教育工作走上科学化、社会化、法制化轨道”，等等。这些政策文件为当前的家庭教育立法工作提供了坚实的政策基础。 　　另一方面，从家庭教育工作实践来看，当前全国各地的家庭教育实践推展也为家庭教育立法工作奠定了现实基础。改革开放以来，特别是1990年我国签署《联合国儿童权利公约》以来，我国家庭教育事业工作成绩显著，取得了许多成功经验。这些成功的经验，迫切需要进一步制度化、规范化，既有条件也有必要把它们上升到立法层面，通过家庭教育立法，来总结、确认、推广和提升。 　　与此同时，家庭教育地方立法的先行实践，也为家庭教育立法积累了经验，奠定了基础。可以说，当前的家庭教育立法工作，是一个自下而上的逐步推动的过程。随着我国社会经济文化的发展，全国一些地方已经具备了首先制订家庭教育法规条例的经验积累、理论准备与社会条件，并已进行了开拓性的宝贵探索。比如上海、深圳等城市，都先后启动了家庭教育地方立法的调研工作，完成了研究报告，论证家庭教育立法的必要性、可能性和科学性，设计了《家庭教育条例》基本框架和重要条款等内容。虽然我国大陆目前还没有一部地方性的家庭教育法律法规正式出台，但这些地方所做的前期理论准备、舆论导向和基础性条款拟制工作，对于改变家庭教育立法进展滞缓的现状，具有十分积极的意义，也为家庭教育立法工作做了有益的铺垫。 　　正是基于上述种种条件与基础，近年来，各地关于家庭教育立法的呼声一直持续高涨。特别是最近三两年的“两会”期间，各级人大代表、政协委员纷纷提出的家庭教育立法相关提案，将这一问题推上了议事日程。可以说，当前家庭教育立法工作的条件业已具备，时机也已经成熟。 　　四、家庭教育立法工作的基本原则 　　充分借鉴先进国家关于家庭教育的相关法律规定，重点借鉴我国台湾地区家庭教育立法工作的经验得失，笔者简要提出当前推进我国家庭教育立法工作的几点原则性建议。 　　（一）立法应重点确立家庭教育的法律地位，立意要高 　　家庭教育究竟有何作为？它与学校教育、社会教育之间关系究竟如何?尽管我国舆论从未否认过家庭教育的重要价值、地位与作用，承认它是“学校、家庭与社会教育三位一体”中的重要一环，但在现实中，家庭教育却往往处于从属、边缘地位。因此，重新定位家庭教育，科学认识其价值与作用，处理好家庭教育在整个大教育系统中的地位以及与其他教育形态间的关系，是开展家庭教育立法工作的前提。 　　我们认为，进行家庭教育立法，应重点确立家庭教育的法律地位，眼界要放得开一些，立意要高远一些，应该把家庭教育放到关乎国家发展、社会进步与个人成长的高度明确提出来。只有这样，才能在法律上改善目前家庭教育推行不力、经费不够、管理混乱、保障缺乏等不利状况，做到有法可依。 　　（二）立法的核心内容应明确规定调节哪些关系，尤其应明确政府的相关责任 　　根据台湾地区家庭教育立法的经验，《家庭教育法》重点应调节两大方面的关系：家庭教育实施与家庭教育管理。家庭教育实施方面，涉及家庭教育实施的主体、客体、内容、原则、方式方法等多个方面，其前提又涉及对于家庭教育这一概念的内涵与外延的科学理解与把握。家庭教育管理方面，则涉及具体的家庭教育活动的管理、家庭教育指导的管理、家庭教育研究的管理、家庭教育管理的管理，等等。这些内容，值得我们拟订法律条款时重点参考。 　　在家庭教育管理方面，有两个问题必须厘清。一是究竟由谁来管理。当然是政府。但毋庸讳言，目前大陆在家庭教育的组织管理、人员投入、政策保障等方面都较难令人满意。[7]因此，通过立法使家庭教育工作有一个明确合理的定位与归属，在机构设置、专职人员配备、工作经费等方面有切实改观，显得非常迫切。 　　二是如何落实管理。现实地说，有效的管理措施，一靠政策，二靠经费。没有经费保障，管理也就变成“老大难”。在台湾地区，家庭教育的投入有政府与民间两条渠道，法律明确规定家庭教育的全部经费应由政府财政承担，与此同时，还有企业、民间团体、社教机构、慈善机构、基金会等定期不定期地赞助或捐赠，这使得家庭教育费用较为充裕。然而，大陆地区的现实情况是，家庭教育工作开展起来处处捉襟见肘。当前，在基础教育经费整体投入严重不足的情况下，希望在业已极为有限的经费投入中有较多的份额进入家庭教育领域，显然是不现实的；兼之目前各地实行的“一费制”收费政策限制了合理的家庭教育收费渠道，此外又缺乏令人满意的社会资助渠道，致使家庭教育工作经费严重不足，举步维艰。[8]因此，必须通过立法确保政府财政的相应投入，使家庭教育工作能获得相应的经费保障。 　　综合上述两点，当前立法应以明确政府在家庭教育管理与实施中的相关责任为重点。应通过相关条文的刚性规定，明确家庭教育的各级管理机构及其相应的职责范围，改变以往的家庭教育经费不足的状况，促进家庭教育工作有效开展。 　　（三）法律条款的拟订宜采用倡导性而非强制性条款 　　总体上来说，家庭教育法的制订，不应刻意追求强制性、惩戒性条款，而应采用倡导性、原则性条款，甚至某些方面还可以采用鼓励性、奖励性条款。这既是台湾地区立法的宝贵经验，也符合当前大陆地区的基本实情。这是因为，如果刻意追求法律的强制性、惩戒性，一方面会大大降低家庭教育立法的积极意义，有违立法初衷；另一方面，也有可能造成对个人基本权利和私人空间的侵犯，造成家庭教育管理上的“越位”与“过当”。当然，将来随着法律的颁行、应用与逐步成熟，也可以随之作适当的调整与修订。 　　（四）立法应充分考虑基层学校在家庭教育指导中的作用 　　随着家庭教育内涵的拓展、立法的规范与支持，学校势必在家庭教育推展中扮演更为积极的角色。[9]目前在大陆地区，“家长学校”也是实施家庭教育指导的一个现实渠道和重要特色。所有的这些家长学校几乎都附设在各级各类基层学校里，是各级各类基层学校的“子校”。家长学校通过科学调用“母校”专业的教育资源，完成对家长家庭教育观念、知识、方法等方面的再教育，从而提高家长的家庭教育水平。一个奇特的现象是，“个体化”的家庭教育活动的完成，又要通过“集体化”的学校家庭教育指导来实现。作为有组织、有系统的教育机构的基层学校，在此过程中发挥着重要作用。因此，当前推动家庭教育立法，应该充分考量这一现实状况，发挥各级各类学校在家庭教育推展、家庭教育指导、家庭教育管理中的功能与作用。 　　参考文献 　　[1][2]徐建，姚建龙.家庭教育立法的思考[J].当代青年研究，2004，（5）. 　　[3][8]戴双翔，熊少严．台湾家庭教育发展及其对大陆的启示［J］．教育导刊，2008，（1）． 　　[4]全国妇联.全国未成年人家庭教育状况抽样调查报告（节选）[J].中国妇运，2008，（6）. 　　[6]罗旭.关注“母亲教育”[N].光明日报，2005－12－5. 　　[7]谭虎.我国家庭教育管理体制刍议[J].中国家庭教育，2007，（2）. 　　[9]李奇在.从学校教育的观点谈家庭教育的实施[J].教师天地（台湾），2008，（12）. 　　责任编辑：肖第郁